Das föderalistische System der Schweiz wiederspiegelt sich u.a. stark in den dezentralen Informatiklösungen auf Kantons- und Kommunalebene. Daraus erfolgt eine grosse Vielfalt von Lösungen, die inkompatibel zueinander sind. Gleichzeitig werden immer mehr Gemeinden von der Entwicklung im eGovernment überrollt und können die Ressourcen zur Bewältigung der Thematik nicht aufbringen. Die Folge wird sein, dass es durch eGovernment unweigerlich zu einer Zentralisierung der Technik und zu einer intensiveren Vernetzung zwischen unterschiedlichen Staatsebenen kommen wird. Dies kann z.B. bedeuten, dass einzelne staatliche Institutionen, z.B. Kantone, als Provider von browserbasierten Lösungen für Gemeinden auftreten. Diese Idee verfolgt das Projekt GERES (GEmeinde REgister System) der Steuerverwaltung des Kantons Bern (Abteilung Logistik), welches zum Ziel hat, den Gemeinden die bisher dezentral geführten Personen- und Einwohnerdaten über eine browserbasierte Lösung zur Verfügung zu stellen. Damit werden auch Grundvoraussetzungen geschaffen für eine ‚echte' Transformation zum eGovernment. So bedingt z.B. ein erfolgreiches Multikanalmanagement eine einheitliche Datenbasis von Bürgerinformationen.

Ausgangspunkt der Betrachtung bildet die Prozesslandkarte einer Gemeinde X, welche die Kernprozesse beschreibt. Sie wird hier sehr stark vereinfacht dargestellt:

 

In Anlehnung an das Prozessmodell finden sich ein Führungs- und vier Kernprozesse sowie Unterstützungsprozesse. Auf eine nähere Betrachtung dieser Prozesslandkarte wird an dieser Stelle verzichtet, bildet sie doch nur den Ausgangspunkt für nachfolgende Ausführungen.

Für diesen Beitrag ist der Kernprozess "Registrierung & Gesuche" relevant. Er besteht aus zwei Teilprozessen: Aus dem Teilprozess "Registrierungen" und dem Teilprozess "Gesuche bearbeiten". Letzterer lässt sich in verschieden Prozessvarianten unterteilen, u.a. in Baubewilligungsgesuche, Gesuche im Bereich soziale Dienste etc. Für das Projekt GERES bildet er wesentliche gemeindeinterne Schnittstellen zum Teilprozess "Registrierung". Dieser beinhaltet u.a. die Erfassung der Personen- und Einwohnerdaten, welche durch die Einwohner- und Fremdenkontrolle (EWK) vorgenommen wird. Dadurch steht er im Mittelpunkt des Projekts GERES.

Das Leistungsverzeichnis des Teilprozesses "Registrierung" sieht wie folgt aus (stark vereinfacht):

 

 

• Registerdaten: Die Gemeinden erfassen im Rahmen ihrer hoheitlichen Aufgaben der Einwohner- und Fremdenkontrolle als erste Instanz verschiedene Personen- und Einwohnerdaten. Der Teilprozess Registrierung führt die Register und stellt die Daten internen und externen Stellen (Kunden, Bund, Kanton, internen Prozessen, etc.) zur Verfügung.

• Dokumente: Anhand der erfassten Daten werden Dokumente (z.B. Ausweise, Bescheinigungen, etc.) erstellt.

• Abgeleitet von den in der Registrierung erfassten Personen- und Einwohnerdaten wird der Politik das Stimmregister zur Verfügung gestellt.

Jede Gemeinde verwaltet heute Personen- und Einwohnerregister in dezentralen Systemen, welche mit anderen Stellen (andere Gemeinden, Kanton, Bund, etc.) nicht abgestimmt werden. Die gleichen Daten werden somit von mehreren Stellen bewirtschaftet. Bei Adressänderungen werden die Daten z.B. auf der Gemeinde, bei der Steuerverwaltung und beim Strassenverkehrsamt unabhängig voneinander mutiert. Das Personen- und Einwohnerregister der Gemeinde bildet für eine Vielzahl von nachgelagerten Prozessen die Quelle der Daten. Dieser Datenfluss erfolgt heute z.T. noch mit gedruckten Mutationslisten.

Die SWOT Analyse (Strengthness, Weakness, Opportunities, Threatness) hat zum Ziel, die Stärken / Schwächen und Chancen / Gefahren des Ist-Prozesses zu erkennen und die zukünftige Entwicklung in die Analyse mit einzubeziehen.

Die Stärken der heutigen Lösung ist die Unabhängigkeit gegenüber anderen Systemen. Zudem werden die Daten von den zuständigen Personen an der Quelle erfasst und sind somit jederzeit für Auskünfte verfügbar. Den Stärken stehen aber zahlreiche Schwächen gegenüber:

• Die Verwaltung auf allen Staatsebenen (Bund, Kanton, Gemeinden) erfasst, bewirtschaftet und speichert die gleichen Daten an verschiedenen Orten, zu verschiedenen Zeitpunkten, in verschiedenen Systemen und mit verschiedenen Sichtweisen / Perspektiven. Dadurch kann die Vollständigkeit, Richtigkeit und Aktualität der Daten nicht sichergestellt werden. Eine zentrale Bewirtschaftung von z.B. Druck und Versand ist nicht möglich und die mehrfache Erfassung der Daten und Systempflege führen zu unnötigen Kosten.

• Eine Vielzahl von Medienbrüchen und Prozessschnittstellen erhöhen die Durchlaufszeiten und erschweren den Koordinationsaufwand innerhalb der Verwaltung.

• Für den Bürger ist kein "One Stop" möglich. Die sachorientierte Ausrichtung der Verwaltungsstruktur führt zu Koordinationsproblemen seitens der Kunden. Der Bürger muss u.U. eine Vielzahl von Verwaltungsstellen kontaktieren und mehrmals die gleichen Angaben machen.

Zur Ermittlung der Chancen und Gefahren ist die zukünftige Entwicklung im Bereich eGovernment einzubeziehen. Dieser stellt hohe Ansprüche an die Führung der Personen- und Einwohnerregister. Wesentliche Vorraussetzung für ein erfolgreiches Multikanalmanagement ist z.B. eine einheitliche Datenbasis von Bürgerinformationen. Weitere Anforderungen entstehen aus dem Bereich eDemocracy und anderen eGovernment Projekten wie z.B. die Volkszählung 2010, welche direkt auf den Daten der Einwohnerregister basieren will. Dazu kommen Harmonisierungs- und Zentralisierungsbestrebungen auf Ebene Bund und Kanton. Der Bund beabsichtigt z.B., die diversen Personenregister zu harmonisieren und ein zentrales Gebäude- und Wohnregister aufzubauen. Des Weiteren stehen bei den Berner Gemeinden heute rund 20 verschiedene EDV-Lösungen im Einsatz, welche z.T. in den nächsten zwei bis drei Jahren abgelöst werden müssen.

Bei der Entwicklung der Vision geht es darum, aufgrund der SWOT Analyse die Eckpfeiler einer neuen Lösung zu entwickeln. Fragen nach Effektivität und Effizienz stehen dabei im Mittelpunkt. Bisherige Prozesse und Tätigkeiten, die Verbindung der eGovernment Strategie mit der Prozessgestaltung und die Ausschöpfung des Potentials der Informationstechnik müssen überdacht werden. Wichtig ist auch die Anknüpfung an den Kundenprozess. Die Prozessvision soll vom Machbaren ausgehen und ambitiös, nicht aber utopisch sein.

Das Projekt GERES hat folgende strategische Zielsetzung:

• Langfristige Sicherstellung von systemübergreifend integren Personendaten.

 

• Bis 2006 setzen alle Berner Gemeinden GERES ein.

Die Vision kann wie folgt zusammengefasst werden:

• Zentralisierung: Die Daten werden weiterhin an der Quelle erfasst. Die dezentralen Systeme führen aber keine Daten mehr, sondern greifen auf einen zentral geführten Datenbestand zu. Dieser steht den berechtigten Personen mittels browserbasierter Technologie zur Verfügung. Damit kann sichergestellt werden, dass die Daten integer sind (d.h. vollständig, aktuell und richtig) und in zusammengeschlossenen Systemen zur Verfügung stehen.

 

• Integration: Angestrebt wird eine hohe Integration in bestehende kommunale und kantonale Systeme. Andererseits sollen die Harmonisierungs- und Zentralisierungsprojekte auf Bundesebene mitberücksichtigt werden. Dadurch können Medienbrüche und Prozessschnittstellen (insbesondere der Massenprozesse) auf ein Minimum beschränkt werden. Selbstverständlich werden die neuen Formen der Beziehung die gleiche vertrauenswürdige Form aufweisen und ebenbürtige Sicherheitsstandards erfüllen, wie dies bis anhin der Fall war.

 

• One Stop: Durch die Zentralisierung und Integration wird ein One Stop Konzept möglich. Da die Verwaltungsstellen auf einen zentralen Datenbestand zugreifen können, muss sich der Bürger nur noch bei einer Stelle melden und kann die mit der Registrierung zusammenhängenden Dokumente (z.B. Niederlassungsausweis, Handlungsfähigkeitszeugnis, etc.) sofort beziehen. Dadurch werden unnötige verwaltungsinterne Prozesse eliminiert und Prozessdurchlaufzeiten auf ein Minimum beschränkt.

Mit dem Projekt GERES wird ein wichtige Grundlage für eine "echte" Transformation zum eGovernment gelegt.

Der im Folgenden aufgeführte Lösungsvorschlag basiert ausschliesslich auf der Version 1 des Berichts "Voranalyse" GERES Gemeinde Registersystem.

Im steuerlichen Umfeld konnte die Bewirtschaftung der Daten bereits seit einiger Zeit optimiert werden, indem den Gemeinden ein zentrales Gemeinderegister (ZGR) zur Verfügung gestellt wurde. Dieses erlaubt es den Gemeinden, steuerbezogene Daten dezentral zu bearbeiten. Da das ZGR auch Personendaten benötigt, greift es auf ein ebenfalls zentral geführtes fachneutrales Personenregister (ZPV) zu. Dieses System wird heute bereits von ca. 120 Gemeinen genutzt und über das Kommunikationsnetz der Verwaltung des Kantons Bern (BEWAN) angeboten.

Für die Verwaltung der Personen- und Einwohnerdaten steht ein vergleichbarer Lösungsansatz mit der zentralen Personenverwaltung (ZPV) im Vordergrund. Das ZPV wird bereits heute mit dem Personenbeziehungssystem (PBS) ergänzt, welches wichtige Funktionalitäten, wie z.B. die Führung von Personenbeziehungen und Haushaltsstrukturen beinhaltet und somit ideale Vorraussetzungen für die Realisierung eines zentralen Gemeinde Register Systems bietet. Der Lösungsvorschlag sieht vor, dass nebst dem ZPV ein neues Datenbanksystem geführt wird (ein Einwohnerregister), welches die für die Einwohnerkontrolle spezifischen Daten verwaltet und somit das ZPV ergänzt. Da es sich beim ZPV um ein umfangreiches System handelt, welches von verschiedensten operativen Systemen gebraucht wird, soll es im Hinblick auf eine optimale Kapselung nicht verändert werden.

Abbildung 3: Grundkonzeption GERES

Die für die Einwohnerkontrolle relevanten Daten werden im Einwohnerregister geführt, während die Personendaten wie Name, Vorname, Geburtsdatum, etc. im ZPV gespeichert werden. Je nach familiärer Situation der betroffenen Personen werden die Beziehungsformen im PBS erfasst, wie z.B. Familienbeziehungen, Haushaltsstrukturen oder Vertreter im Rahmen einer Vormundschaft. Das ZPV bildet somit die gemeindeübergreifende Sicht auf die Daten einer Person und stehen den autorisierten Benutzern zentral zur Verfügung. Folgende Abbildung verdeutlicht diesen Zusammenhang.

 

Um das Potential der Informationstechnik voll auszuschöpfen, erfolgt eine Integration in bestehende kommunale und kantonale Systeme. Damit kann die Geschäftsprozessbearbeitung optimiert und zusätzlich z.B. eine Controllingfunktionalität ausgeführt werden. Damit werden optimale Voraussetzungen für eGovernment geschaffen.

Die im Lösungskonzept vorgestellte Idee beseitigt die in der SWOT Analyse aufgeführten Mängel:

• Die Mehrfachbearbeitung und -speicherung von gleichen Daten durch verschiedene Stellen an mehreren Orten wird vermieden und die Integrität der Daten kann sichergestellt werden.

 

• Die Integration in bestehende Gemeindeapplikationen verringert die Medienbrüche und Prozessschnittstellen.

 

• Es werden Grundlagen geschaffen für ein echtes eGovernment: In Zukunft muss der Bürger - im Sinne von "One Stop" - nur noch eine Verwaltungsstelle kontaktieren und kann allenfalls über das Internet direkt auf den Datenbestand zugreifen.

Mit dem Lösungsvorschlag findet auch ein Investitionsschutz statt, indem auf bestehenden Lösungen aufgebaut wird. Erste Grobschätzungen zeigen für alle betroffenen Staatsebenen einen jährlichen quantifizierbaren Nutzen in Millionenhöhe auf.

Das Projekt befindet sich gegenwärtig (August 2001) in der Konzeptphase. Die Grobplanung zeigt auf, dass die Einführung der Kernfunktionalitäten per Anfang 2003 machbar ist. Dabei bestehen folgende kritische Erfolgsfaktoren:

• Projekt-Sponsoring: Aktive Unterstützung durch die politische Ebene sowie durch die Führungsebene der Verwaltung.

 

• Change Management: Einbezug von Beteiligten, Betroffenen und anderen Projekten (z.B. Gemeinden, Projekt Informatik Plattform Gemeinden IPG).

 

• Daten: Da Daten in Zukunft durch mehrere Stellen bewirtschaftet werden, sind in bezug auf die Datenhoheit, -konflikte und -pflege intelligente Mechanismen zu entwickeln, um die Integrität der Daten sicherzustellen und eine Verbesserung der Datenqualität zu erreichen. Nicht zu vergessen ist in diesem Zusammenhang die Definition von aufbau- und ablauforganisatorischen Massnahmen.

 

• Integration: Vorraussetzung für die Akzeptanz ist ein hoher Integrationsgrad in bestehende kommunale und kantonale Systeme, unter Berücksichtigung der Harmonisierungs- und Zentralisierungsprojekte auf Bundesebene.

 

• Gesetzliche Grundlagen: Es sind gesetzliche Grundlagen z.B. in bezug auf den Datenschutz zu berücksichtigen. Schwierigkeiten bestehen, weil z.B. Erlasse nicht medienneutral formuliert sind und somit einen bestimmten Kommunikationsweg vorschreiben (z.B. hat die Anmeldung bei der Gemeinde innerhalb von 14 Tagen persönlich am Schalter zu erfolgen). Diese Schwierigkeiten gilt es frühzeitig zu erkennen und Massnahmen einzuleiten.