Online Schalter des Ausländeramtes des Kanton St. Gallen

01. March 2004



Das Ausländeramt des Kantons St.Gallen wird zur Erfüllung seines Leistungsauftrages intern durch ein elektronisches Archivsystem (ELAR) und ein elektronisches Workflowsystem unterstützt. Elektronische Schnittstellen zu diesen Systemen von ausserhalb des Ausländeramtesexistierten bisher noch nicht. Um Effizienzsteigerungspotentiale ausschöpfen und Zusatznutzen für die Kunden des Ausländeramtes generieren zu können, wurde deshalb der bestehende Internetauftritt um einen webbasierten Online-Schalter erweitert. Es können nun Gesuche um Erteilung, Verlängerung oder Mutation einer bestehenden Ausländerbewilligung eingereicht sowie von entsprechend autorisierten Personen im Einzelfall ein Dossier eines Kunden des Ausländeramtes eingesehen werden.
Der Beitrag zeigt auf, wie die vorhandenen internen Produktionssysteme unter der Prämisse - Vermeidung von Medienbrüchen - mit einer solchen Schnittstelle ergänzt wurden und was der Einsatz solcher Hilfsmittel im Amtsalltag bedeutet. Vorerst läuft der Betrieb mit ausgewählten Testkunden, im Frühling 2004 wird der Online Schalter einem breiteren Publikum vorgestellt werden.


1. Ausgangslage

Das Ausländeramt vollzieht im Kanton St.Gallen die Bundesgesetzgebung im Bereich des Ausländer- und Asylwesens sowie seit dem 1. Juni 2002 das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA, SR 0.142.112.681) zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). Jede Wohnsitz- oder Erwerbsaufnahme in der Schweiz bedarf einer fremdenpolizeilichen Bewilligung. Diese Bewilligungen müssen regelmässig erneuert sowie Mutationen (beispielsweise Stellen- oder Wohnortswechsel) im zentralen Ausländerregister des Bundes (ZAR) erfasst werden.

Neben der Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen ist das Ausländeramt ebenfalls zuständig für den Widerruf, die Nichtverlängerung oder die Ausweisung von ausländischen Personen sowie für die Durchführung des Asylverfahrens bei Asylbewerbern, die vom Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) dem Kanton St.Gallen zugeteilt sind.

Dieses Aufgabengebiet bringt es mit sich, dass eng mit weiteren kantonalen Fremdenpolizeibehörden wie auch mit den erwähnten Bundesbehörden zusammen gearbeitet wird und ein reger Austausch von Akten stattfindet. Die Zahl der Ausländerinnen und Ausländer im Kanton St.Gallen (ohne Grenzgänger und Asylbereich) liegt bei rund einem Fünftel der ständigen Wohnbevölkerung (per 30. November 2003 waren es 92'454 Personen), die Zahl der Mutationen des Ausländeramtes im ZAR beträgt im Monat durchschnittlich 14’000.

Zur Erfüllung seines Leistungsauftrages unterstützt das Ausländeramt die Mitarbeiter mit einem elektronischen Archiv (ELAR, in Betrieb seit 1998) und einem elektronischen Workflow (in Betrieb seit 2001). Physische Posteingänge werden im Ausländeramt in das elektronische Archiv eingescannt und ein Workflow-Prozess eröffnet.

Bis vor kurzem waren elektronische Posteingänge nicht möglich. Akten aus dem ELAR wurden zur Weiterleitung ausgedruckt und per Post versandt. Eine elektronische Schnittstelle von ausserhalb des Ausländeramtes zum Workflow und zum elektronischen Archiv existierte nicht. Bisher wurden auf der Website www.auslaenderamt.sg.ch des Ausländeramtes neben Gesuchsformularen und Merkblättern ausgewählte Internetadressen, Informationen und die Öffnungszeiten der Schalter publiziert.

Um die beschriebene Situation zu verbessern, hat das Ausländeramt im Dezember 2003 seinen bestehenden Internetauftritt in einer ersten Phase für ausgewählte Kunden um einen Online Schalter erweitert. Im Gegensatz zu anderen Online Schaltern werden nicht statische Dokumente zum Abrufen bereitgestellt oder Informationen über Kontaktformulare oder eMail entgegengenommen, sondern es werden Transaktionen medienbruchfrei in die bestehenden elektronischen Systeme ELAR und Workflow des Ausländeramtes eingespiesen bzw. aus diesen Systemen für die jeweils autorisierte Person Informationen zum Abruf zur Verfügung gestellt. Die Bedienung des Online Schalters erfordert einen Webbrowser der neueren Generation (Internet Explorer, Netscape). Für die Betrachtung eines elektronischen Dossiers ist zusätzlich die für die meisten Betriebssysteme erhältliche kostenlose und weitverbreitete Software Adobe Acrobat Reader notwendig.


2. Ziele

Durch die Dienste elektronische Gesuchseinreichung und elektronische Akteneinsicht werden in Umsetzung der eGovernment-Strategie des Kantons St.Gallen folgende Ziele angestrebt:

  • Neue elektronische Dienstleistungen für Kunden
  • Zeitlich uneingeschränkter und direkter Zugang zu elektronischen Diensten
  • Anreize für die elektronische Abwicklung von Geschäften schaffen Kundenfreundlichkeit erhöhen
  • Entlastung des Schalter-Personals
  • Erhöhung der Abwicklungsgeschwindigkeit
  • Erhöhung der Datenqualität
  • Imagegewinn Reduktion von Medienbrüchen
  • Prozesse mit anderen Behördenstellen vereinfachen und beschleunigen
  • Schutz der übertragenen Personen- und Sachdaten

3. Elektronische Gesuchseinreichung und Akteneinsicht

Gesuchseinreichung:
Es können Gesuche um Erteilung, Verlängerung oder Mutation einer bestehenden
Ausländerbewilligung eingereicht werden. Die Lösung des Ausländeramtes prüft dabei in einem ersten Schritt, ob die Personendaten bereits in den Systemen ELAR und Workflow vorhanden sind oder nicht. Die Gesuchseinreichung basiert auf einer Abfolge von verschiedenen Formularen, deren Anzahl und Reihenfolge abhängig von den Parametern in den einzelnen Feldern in jedem Einzelfall zusammengestellt wird. Ebenfalls erkennt der Online Schalter an Hand der Gesuchsdaten, wo das Gesuch eingereicht werden muss und um was für einen späteren Gesuchsfall /Workflowprozess es sich handelt. Aufgrund dieser Parameter wird auch automatisch ein Verzeichnis der notwendigen Beilagen zusammengestellt.

Nach der Überprüfung der Angaben durch den Benutzer werden in einem letzten Schritt die Gesuchsdaten an das Ausländeramt übergeben. Die fehlende Verbreitung einer anerkannten digitalen Signatur macht es zur Zeit notwendig, dass eine Gesuchszusammenfassung ausgedruckt, unterzeichnet und per Post beim Ausländeramt oder über die Wohngemeinde mit Beilagen eingereicht werden muss. Bis die genannten Unterlagen beim Ausländeramt eintreffen, bleibt der Gesuchsfall gespeichert und pendent.

Die Zuordnung des physischen Posteinganges zu einem pendenten Gesuchsfall geschieht durch Strichcodes und Scanning weitgehend automatisch. Entsprechend wird nach dem Scanning der pendente Gesuchsfall aktiviert und dem Workflowsystem des Ausländeramtes übergeben. Der Gesuchsteller wird zu diesem Zeitpunkt per eMail oder Fax automatisch über den Bearbeitungsbeginn informiert.

Erfolgt für ein pendentes Gesuch innert einer gewissen Frist kein physischer Posteingang, erfolgt ein automatischer Versand einer Erinnerung an den Gesuchsteller. Bleibt diese ohne Reaktion, werden pendente Gesuche automatisch aus dem System gelöscht. Die Sachbearbeitung des Ausländeramtes wird erst dann mit einem pendenten Gesuchsfall konfrontiert, wenn ein physischer Posteingang erfolgt und das Scanning stattfinden kann.

Elektronische Akteneinsicht:
Der Dienst Akteneinsicht ermöglicht es vorgängig registrierten Personen - in erster Linie Behörden oder Rechtsvertreter - aus einem passwortgeschützten Bereich Anträge für Akteneinsicht zu stellen. Ein solcher Antrag wird medienbruchfrei über Internet erfasst und direkt von der Sachbearbeitung im Workflow des Ausländeramtes geprüft.

Im Falle der Gutheissung eines Antrags wird mit nur einem Mausklick im Workflow ein bestehendes Personendossier im ELAR automatisch zu einer einzelnen, mit Lesezeichen strukturierten PDF-Datei konvertiert und im geschützten Bereich dem jeweiligen Antragssteller befristet zur Abholung bereitgestellt. Sobald das Dossier abrufbereit ist, wird automatisch eine eMail an den Antragssteller versandt.


4. Sicherheit

Die Verbindungen von und zum Online Schalter erfolgen verschlüsselt (SSL), sowohl im Fall der Gesuchseinreichung als auch im Fall der Akteneinsicht. Sämtliche für Plausibilitätsüberprüfungen notwendige Daten aus den internen Produktionssystemen des Ausländeramtes werden in einer externen Schnittstellendatenbank abgelegt und regelmässig abgeglichen, ebenso werden Gesuchsdaten in dieser Schnittstellendatenbank gespeichert. Es gibt keine direkte Transaktion vom Online Schalter zu den internen Produktionssystemen, sondern sämtliche Schritte werden über die genannte Schnittstellendatenbank abgewickelt.

Neben der verschlüsselten Verbindung sind für den Dienst der Akteneinsicht
zusätzlich Sicherheitsmassnahmen notwendig. Um den Dienst der Akteneinsicht nutzen zu können, muss sich eine Person vorgängig registrieren lassen. Beim Ausländeramt muss ein Antrag für entsprechende Zugangsdaten gestellt werden. Nach Überprüfung der Person werden die Zugangsdaten mit eingeschriebenem Brief an den Antragssteller versandt. Erst nach erfolgreicher Entgegennahme dieser Zugangsdaten können einzelfallweise Anträge für die Einsicht in die Akten bestimmter Personen eingereicht werden. Jeder einzelne Antrag wird im Workflow von der zuständigen Sachbearbeiter/in sorgfältig geprüft.

Wird ein Dossier zur Abholung bereitgestellt, muss sich der Antragssteller zuerst in den geschützten Bereich einwählen. Jedes freigeschaltene Dossier bedingt einen Code zur Abholung und einen Code zum Öffnen der Datei, ferner steht ein Dossier nur zeitlich befristet zum Abruf zur Verfügung. Diese beiden Codes werden dem Antragsteller automatisch anlässlich der Freischaltung per eMail zugestellt. Ein umfassendes Logkonzept stellt sicher,dass sämtliche Transaktionen registriert werden. Es erfolgt in kritischen Fällen automatisch eine Alarmierung. Zudem kann auf Grund der Logdaten jederzeit nachvollzogen werden, zu welchem Zeitpunkt ein bestimmtes Dossier von welchem Benutzer woher abgerufen wurde.


5. Technischer Lösungsansatz

Die Online Schalter Applikation wurde innerhalb der sog. Internet- Rahmenarchitektur des Kantons St.Gallen realisiert. Diese Rahmenarchitektur basiert auf dem Produkt Communiqué von Day. Die internen Produktionssysteme des Ausländeramtes basieren auf den Produkten Filenet (ELAR) und Staffware (Workflow). Als besondere Herausforderung präsentierte sich die Tatsache, dass sich die Produktionssysteme und Teile der Rahmenarchitektur an geographisch verschiedenen Standorten bei verschiedenen Dienstleistern befinden, welche es zu einem sicheren Zusammenspiel zu bewegen galt. Sämtliche Transaktionen zwischen der Webschnittstelle und den internen Produktionssystemen laufen
über eine Schnittstellendatenbank und freigeschaltene Dossiers werden befristet in einem besonders geschützten FTP-Server abgelegt.


6. Ausblicke

Bei der Konzipierung und Realisierung wurde Wert darauf gelegt, dass die Lösung offen für Erweiterungen ist. So werden beispielsweise sämtliche Transaktionsdaten in der genannten Schnittstellendatenbank hinterlegt. Diese Daten stünden den internen Produktionssystemen vollumfänglich zur Verfügung. Die Notwendigkeit einer Unterschrift bringt jedoch weiterhin einen physischen Posteingang mit sich, womit diese elektronisch vorhandenen Daten noch nicht optimal genutzt werden. Mit der Einführung einer digitalen Signatur kann der Schritt des physischen Posteinganges in Zukunft weggelassen werden und die Gesuchsdaten werden dann elektronisch aufbereitet, formatiert und direkt in das ELAR abgelegt. Entsprechend soll auch die Möglichkeit geschaffen werden, Beilagen direkt in das System einspeisen zu können.

Befindet sich die ausländische Person bereits im Kanton St.Gallen, müssen die physischen Gesuchsunterlagen nicht beim Ausländeramt, sondern über das Einwohneramt in der jeweiligen Wohngemeinde (im Kanton St.Gallen über 90 Gemeinden) eingereicht werden. Gerade in Fällen des Familiennachzuges müssen die Gemeinden Stellung zu einem Gesuch nehmen können. Werden nun in Zukunft vollelektronische Gesuchseingänge beim Ausländeramt stattfinden, ist vorgesehen,diese Beteiligung der Gemeinde als Arbeitsschritt im Workflow elektronisch abzubilden und die Stellungnahme automatisiert per eMail einzufordern.


7. Produktionssysteme

Bereits im Jahr 1998 wurde im Ausländeramt das elektronische Archiv (ELAR) eingeführt. Im ELAR existiert ausgehend von der Personennummer im zentralen Ausländerregister (ZAR oder AUPER) des Bundesamtes für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) für die gesamte ausländische Kundschaft des Amtes je ein umfassender Stammdatensatz. Sämtliche, bisher nur in Papierform vorhandene Akten wurden und werden fortlaufend eingescannt und in Form einer elektronischen Datei (.tif) in das ELAR gespeichert. Jede Datei wird automatisch der jeweiligen Person im ELAR zugeordnet. Die täglich rund 600 bis 800 Posteingänge werden tagesaktuell eingescannt und ebenfalls im ELAR abgelegt.

Vor der Einführung des ELAR herrschte zu Stosszeiten anlässlich der Bearbeitung von eingereichten Gesuchen ein Rückstau von zwei bis drei Monaten, was jeweils eine entsprechend lange Bearbeitungszeit zur Folge hatte. Seit der Einführung des ELAR können 70 bis 80 Prozent der Geschäfte (korrekt und vollständig eingereichte Gesuche) innerhalb einer Bearbeitungszeit von lediglich zwei bis drei Arbeitstagen abgewickelt werden.

Produktionssystem des Ausländeramtes: Elektronischer Workflow
Im Sommer 2001 wurde das ELAR mit einem Workflow-Programm ergänzt. Es wurden zusammen mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Ausländeramtes mit grossem Einsatz die häufigsten, regelmässig wiederkehrenden Geschäftsabläufe aufgezeichnet und in der Folge elektronisch abgebildet. Es wurden mehr als ein Dutzend solcher Workflow-Prozesse erarbeitet, die es erlauben, einen Grossteil des Massengeschäftes im Ausländeramt unterstützt vom Workflow abwickeln zu können. Voraussetzung war, dass der Workflow dabei eng mit dem ELAR verknüpft ist.

Produktionssystem im Ausländeramt: Gesuchsbearbeitung im Alltag
Wenn ein Gesuch auf dem Postweg das Ausländeramt erreicht, wird es tagesaktuell in das ELAR eingescannt. Gleichzeitig wird von der zuständigen Person ein Workflow-Prozess eröffnet. Die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter im Ausländeramt sind für gewisse Buchstabengruppen, ausgehend vom ersten Buchstabe des Familiennamens der Kundschaft, zuständig. Im Workflow-Programm sind nun die für die jeweilige Sachbearbeitergruppe zugeteilten Fälle sichtbar. Der Workflow führt jetzt die Sachbearbeitung Schrittfür Schritt durch die Bearbeitung eines Falles: Dabei sind sämtliche Akten der jeweiligen Person nur einen Mausklick weit entfernt. Der Workflow hilft auch bei der Erstellung von Korrespondenz,indem er bereits eine Vorauswahl an möglichen Word-Vorlagen trifft und die Stammdaten einer Person automatisch abfüllt. Ebenso erlaubt der Workflow eine perfekte Kontrolle und Überwachung von gesetzten Fristen.


8. Statistiken

Ende Dezember 2003 weist das ELAR und Workflowsystem des Ausländeramtes folgende Statistiken aus: Dossiers von 162'087 Personen, welche insgesamt 1'742'767 Dokumente mit 3'721'039 Seiten beinhalten. Seit der Einführung im August 2001 wurden im Workflow bis Ende Dezember 2003 insgesamt 216'648 Geschäftsfälle abgewickelt. Unproblematische Fälle, bei denen am Ende eines Gesuches die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung steht, konnten in durchschnittlich lediglich 5 Tagen bearbeitet werden. Für den Bereich des Online Schaltersliegen zum Zeitpunkt der Verfassung dieses Berichts noch keine Statistiken vor.

In der Konzeptphase des Projekts wurde ausgehend von den bekannten Zahlen der Anzahl Gesuchstransaktionen mit dem Ausländeramt bei einer Online-Rate von 5% die Zahl von 7500 Gesuchen pro Jahr als Annahme ermittelt. Im Bereich der Akteneinsicht erfolgen pro Monat ca. 120 Anträge von Behörden und Anwälten. In diesen Fällen wurde das Dossier bisher aus dem ELAR aufwändig und kostenintensiv ausgedruckt, verpackt und per Post versandt. Dank zunehmender Vernetzung der beteiligten Behörden und Anwälte ist davon auszugehen, dass bis zu 50% der Anträge um Akteneinsicht in Zukunft auf elektronischem Weg abgewickelt werden können.


9. Fazit

Die durch den Online Schalter initiierten Transaktionen konnten ohne grosse Änderungen in die bestehenden Arbeitsabläufe und Systeme integriert werden. Einzig für den Bereich der Akteneinsicht wurde ein neuer Workflow-Prozess modelliert. Ohne die über Jahre geleistete Vorarbeit der Einführung von ELAR und Workflow und der damit einhergehenden Anpassungen der internen Arbeitsabläufe und Organisation hätte der Online Schalter in dieser Form nicht realisiert werden können.

Mit dem Online Schalter Ausländeramt konnte eines der gemäss kantonaler eGovernment-Strategie höchstpriorisierten eGovernment-Projekte erfolgreich abgeschlossen werden. Dierealisierte Basisinfrastruktur sowie das aufgebaute Know-how und die wertvollen gemachten Erfahrungen werden für weitere Projekte nutzbar gemacht.


Owner/s of the solution

Ausländeramt des Kantons St. Gallen
Camillus Guhl, juristischer Mitarbeiter/Projektleiter
Christian Dolf, Informatikcontroller/ Projektleiter
Industry: Public authorities/Social insurance/Police/Armed forces
Company size: Very small enterpriseAusländeramt des Kantons St. Gallen

Solution partner/s

Roland Schlüchter, Branch Manager
Namics AG
Frank Sauter
Apus4 AG
Rolf Busch, Projektleitung für Konzeption und Evaluation
CSP AG

Case study author/s

Camillus Guhl
Migrationsamt St.Gallen
Christian Dolf
Informatik des Kantons St.Gallen

01. March 2004
Guhl; Camillus; Dolf; Christian (2004): Online Schalter des Ausländeramtes des Kanton St. Gallen; in: eGov Präsenz; 01/2004; S. 13-15.

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